Jósef Gunnar Sigþórsson segir að margir sem greitt hafa í lífeyrissjóði í áratugi telji sig svikna þegar kemur að starfslokum og töku ellilífeyris. Skerðingin vegna tekjutengingarinnar, eða að minnsta kosti umfang hennar, komi fólki í opna skjöldu – og hafi kerfið ekki uppfyllt þau fyrirheit sem gefin voru í upphafi.
Í skilgreiningu Alþjóðabankans á æskilegum eiginleikum þriggja stoða lífeyriskerfis á borð við það íslenska segir meðal annars: Lífeyriskerfi skulu vera „gagnsæ til að gera það mögulegt fyrir launafólk, almenna borgara og stefnumótandi aðila að taka vel grundaðar ákvarðanir, og vera ónæm fyrir stjórnmálalegum afskiptum sem hafa slæm efnahagsleg áhrif.“ Í íslenska ellilífeyriskerfinu telst almannatryggingakerfið vera fyrsta stoðin. Lífeyrissjóðakerfið er stoð númer tvö. Til þess var stofnað á félagslegum grunni en það er í eigu sjóðfélaga og einstaklingarnir innan hvers sjóðs ávinna sér lífeyrisréttindi í hlutfalli við eigið innlegg og í samræmi við afkomu viðkomandi sjóðs. Meginmarkmið og hlutverk sjóðanna er að veita eldri borgurum gott og áhyggjulaust ævikvöld, og þeir ættu ekki að sinna öðrum hliðarverkefnum nema það samræmist því markmiði. Þessar tvær fyrstnefndu eru meginstoðir kerfisins. Þriðja stoðin er svo séreignarsparnaðurinn sem er valkvæður og einstaklingsbundinn þar sem hver og einn velur sér sparnaðarleið.
Það er löngu viðurkennt af öllum hlutaðeigandi að lífeyrismál séu í eðli sínu kjaramál, eins og það háa launahlutfall sem rennur beint til lífeyrissjóðanna ber skýrt vitni um. Lífeyrissjóðakerfið sjálft hefur svo með tímanum breyst í fjármálakerfi sem er risavaxið á íslenskan mælikvarða. Sjóðirnir starfa sem útlánastofnanir og eru með hátt lánahlutfall á íslenskum fjármálamarkaði, ekki síst þegar kemur að húsnæðislánum. Þeir lána bæði og fjárfesta í innlendri atvinnuuppbyggingu og eru stórkaupendur á íslenskum hluta- og skuldabréfamarkaði. Segja má að ellilífeyriskerfið sé þannig samofið íslensku viðskiptalífi og vinnumarkaði á flestum sviðum; almannatryggingakerfið er borið uppi af ríkissjóði, er að stofni til gegnumstreymiskerfi og mestmegnis fjármagnað með tryggingagjaldi og annarri skattheimtu. Séreignarsparnaður og sjóðir honum tengdum byggja svo eðli málsins samkvæmt á afkomu og ávöxtun á fjármálamarkaði. Ellilífeyriskerfið snýst þannig um viðskipti, þ.e. um ávöxtun, ráðstöfun, skattheimtu, endurgreiðslu og endurdreifingu fjármagns. Markmið kerfisins er hins vegar í grunninn siðferðilegt, og tengist félagslegri stöðu og fjárhagslegu sjálfstæði ellilífeyrisþega. Til þess að þetta fari saman þurfa framangreind viðskipti að fara fram með sanngjörnum hætti.
Almannatryggingahluti kerfisins er á höndum ríkisins. Hann tengist fyrst og fremst félags- og borgaralegum réttindum einstaklingsins, en er jafnframt áunninn og viðkomandi þarf að hafa haft búsetu hérlendis í tiltekinn tíma, eða 40 ár á aldrinum 16-67 ára, til að hafa rétt á fullri greiðslu úr kerfinu þegar að eftirlaunum kemur. Þannig þarf ellilífeyrisþegi að hafa uppfyllt vissar skyldur til að eiga möguleika á fullum réttindum, það er óskertum almannatryggingalífeyri.
Skilið var á milli almannatrygginga- og lífeyrissjóðakerfisins með lögum í kringum 1960 og með því var skerðing á almannatryggingum vegna greiðslna úr lífeyrissjóði afnumin að fullu. Þannig var lagaumhverfið árið 1969 þegar grunnurinn var lagður að íslenska ellilífeyriskerfinu í kjarasamningum Alþýðusambands Íslands (ASÍ) og Vinnuveitendasambands Íslands (VSÍ). Samkvæmt því voru almannatryggingakerfið og lífeyrissjóðakerfið tvær aðskildar stoðir og flestar heimildir benda til þess að framtíðargreiðslur úr lífeyrissjóðunum hafi verið hugsaðar sem viðbótarlífeyrir ótengdur ellilífeyrisgreiðslum frá almannatryggingum. Það má segja að með samningunum hafi aðilar vinnumarkaðarins yfirtekið mikilvægan hluta lífeyrismála launafólks á almennum vinnumarkaði með samþykki ríkisvaldsins.
En með tímanum breyttust framangreindar forsendur og árið 1972 settu stjórnvöld heimild í almannatryggingalögin til að greiða út sérstaka tekjutryggingu er var hugsuð sem lágtekjuuppbót, því grunnlífeyrir almannatrygginga var mjög rýr og ekki að vænta kjarabóta frá nýju lífeyrissjóðunum í bráð. Þessi lágmarks-tekjutrygging var einungis greidd að fullu ef menn höfðu engar aðrar tekjur, hún var þannig tekjutengd með tilheyrandi skerðingum. Framangreind breyting var hugsuð sem tekjuuppbót en ekki sem innleiðing á skerðingum meginlífeyris almannatrygginga. Þegar fram liðu stundir fór hið opinbera að láta hækkanir á lífeyri almannatrygginga koma með vaxandi hætti einungis á tekjutrygginguna og með því var hlutur grunnlífeyris rýrður. Tekjutengingarvirknin í almannatryggingakerfinu jókst stig af stigi og lífeyririnn þaðan skertist sífellt meira vegna annarra tekna. Með því var búið að koma málum þannig fyrir að þegar fólk færi að fá ellilífeyri frá lífeyrissjóðunum yrði lífeyrir almannatrygginga lækkaður og kjarabótin sem sjóðunum átti að fylgja rýrð.
Þessi þróun hefur staðið meira og minna yfir alveg til dagsins í dag. Tekjutengingarnar voru innleiddar bakdyramegin í kerfið, flækjustig kerfisins hefur aukist stöðugt, og auðvelt varð að auka skerðingarnar í skjóli hins flókna kerfis. Forsendum hins upphaflega almenna lífeyriskerfis var þannig breytt, án samfélagslegrar umræðu og án beinnar opinberrar stefnumótunar. Vissulega er ekki hægt að fara fram á að gerð tiltekinna samninga innan samfélagsins bindi hendur sitjandi stjórnvalda á hverjum tíma um aldur og ævi, en samningar um lífeyriskerfi á borð við það íslenska búa þó við þá sérstöðu að langan tíma tekur að fullnusta þá; það tekur marga áratugi að koma fullburða lífeyrissjóðakerfi á fót. Að framkvæma veigamiklar kerfisbreytingar á þeirri vegferð án þess að upplýsa viðkomandi, þ.e. almenning og sjóðfélaga, fullkomlega um málið mætti líkja við byggingaverktaka sem framkvæmir grundvallarbreytingar á húsi á byggingastigi upp á sitt einsdæmi, án þess að hafa eiganda þess með í ráðum.
Ólíkt því sem gerist í þeim löndum sem við viljum gjarnan miða okkur við þá eru áunnin lífeyrisréttindi hérlendis oft undir hæl misgóðra pólitískra ákvarðana. Bent hefur verið á að þegar tekjutengingar, skerðingar og tekjuskattur koma saman þá geti raunlífeyrir hafa rýrnað um allt að 80% sé mið tekið af óskertum og óskattlögðum heildarlífeyrisgreiðslum. Til dæmis þá hækkaði Lífeyrissjóður verslunarmanna greiðslur til lífeyrisþega um 10% árið 2021, og hafa þær raunar hækkað meira síðan. Stjórnarmaður í sjóðnum bendir á þá sérkennilegu staðreynd að við hverja 10.000 kr. hækkun á greiðslum fái lífeyrisþeginn aðeins nálægt 2.000 kr. í vasann vegna tekjutenginga og skatta jafnvel þótt heildargreiðslur til viðkomandi séu undir framfærsluviðmiðum, en um það bil þriðjungur eldri borgara telst þar undir.
Það hljómar kannski kaldhæðnislega en í þessu samhengi þá virðist íslenska ríkið vera helsti lífeyrisþeginn. Öflug áunnin lífeyrissjóðsréttindi, tekjutenging, skerðing og skattheimta geta orðið til þess að ellilífeyrisgreiðslur til einstaklinga frá almannatryggingum skerðast verulega og jafnvel þurrkast út, en nú um stundir fær nánast þriðji hver ellilífeyrisþegi enga greiðslu frá almannatryggingum. Opinber útgjöld íslenska ríkisins vegna ellilífeyris eru einungis í kringum 2,6% af vergri landsframleiðslu, en til samanburðar má nefna að meðaltalið innan OECD-ríkjanna er 7% og hjá norrænu þjóðunum á bilinu 7-11%. Hérlendis bætast svo við inn í kerfið u.þ.b. 4% frá lífeyrissjóðunum (2017). Svo hátt hlutfall greiðslna úr lífeyrissjóðum þekkist hvergi, og hvergi annarsstaðar tíðkast það að greiðslur frá hinu opinbera falli alveg niður ef greiðslur frá lífeyrissjóðum fara yfir tiltekin mörk. Þetta þýðir einfaldlega að tæplega tveir þriðju hlutar heildarellilífeyris kemur beint úr vasa lífeyrisþeganna sjálfra í formi frádráttar af launum þeirra og umsömdu mótframlagi atvinnurekenda. Lífeyrissjóðirnir eru þannig orðin stærsta stoðin innan ellilífeyriskerfisins og að öllu óbreyttu mun hlutur almannatrygginga innan þess fara stöðugt minnkandi með auknum, áunnum lífeyrissjóðsréttindum komandi kynslóða. Þegar málefni ellilífeyrisþega eru metin er eðlilegt að horfa til þess að hópurinn hefur vissa sérstöðu innan almannatryggingakerfisins því hver og einn einstaklingur fjármagnar lífeyri sinn að stórum hluta beint með eigin vinnuframlagi.
En skerðingar á almannatryggingalífeyri er ekki það eina sem sjóðfélagar glíma við vegna eigin söfnunar í lífeyrissjóði. Árið 1997 námu eignir lífeyrissjóðakerfisins 66% af vergri landsframleiðslu en 2020 var sú tala komin í 194 %, sem hlýtur að teljast gríðarlegur vöxtur. Hafa ber í huga að hinar miklu innlendu eignir, sem eru mestmegnis í formi hluta- og skuldabréfa, hljóta að hafa margvísleg afleidd áhrif fyrir fámennan íslenskan fjármálamarkað. Aukið framboð fjármagns hefur til dæmis áhrif þegar kemur að húsnæðislánum, mögulega til vaxtalækkunar, en að sama skapi getur það leitt til hækkunar á þáttum eins og húsnæðisverði og húsaleigu, og lækkunar á innlánsvöxtum fjármálastofnana. Auk þess hafa miklar fjárfestingar lífeyrissjóðanna erlendis bein áhrif til lækkunar á gengi krónunnar sem kemur niður á heimilum landsins. Þannig er hugsanlegt að ávöxtunarleiðir sjóðanna komi með einhverjum hætti í bakið á raunverulegum eigendum þeirra, það er sjóðfélögum. Gylfi Magnússon prófessor og raunar fleiri hafa bent á ýmsa ókosti sem eru samfara þessari miklu sjóðs- og eignasöfnun. Kannski er svo umfangsmikil sjóðsöfnun einfaldlega of stór fyrir íslenskt hagkerfi og ef til vill myndi gegnumstreymiskerfi, allavega upp að vissu marki, henta betur?
Það er varla hægt að segja að íslenska lífeyriskerfið sé gagnsætt, að minnsta kosti ekki frá sjónarhorni venjulegs launafólks, því það er tæknilega flókið fyrir þá sem greiða til þess. Þegar kemur að virkni kerfisins þá er það hin pólitíska stýring tekjutengingarinnar milli meginstoðanna tveggja sem hefur haft mestu áhrifin á raungreiðslur lífeyris til eldri borgara, ásamt annarri skattheimtu. Auðvitað sparar þetta gríðarlega fjármuni fyrir ríkissjóð en það var svo sannarlega ekki upphaflegur tilgangur lífeyrissjóðakerfisins. Ímyndum okkur venjulegan launamann sem fær hluta launa sinna greiddan inn í tiltekinn lífeyrissjóð um hver mánaðarmót. Í ríkissjóði telur hann sig eiga framtíðarávísun tengda félags- og borgaralegum réttindum í formi mánaðarlegra ellilífeyrisgreiðslna. Báða þessa sjóði reiknar hann með að geta nýtt sér eftir starfslok, en þegar að því kemur sér hann að hið mánaðarlega innlegg í gegnum tíðina hefur lækkað mánaðarlega útborgun frá ríkissjóði mikið án þess að hann hefði í upphafi hugmynd um að slík gæti orðið niðurstaðan. Einhvern veginn þannig hefur tekjutengingin og skerðingin virkað fyrir marga ellilífeyrisþega.
Margar viðhorfsgreinar hafa birst frá almenningi tengdar ellilífeyriskerfinu hérlendis á undanförnum árum. Í flestum þeirra má greina sameiginlega meginþræði. Höfundar eða viðmælendur koma úr hinum ýmsu stéttum samfélagsins, sumir hafa haft tengsl við starfsemi verkalýðsfélaga eða aðra hagsmunabaráttu, en flestir eiga það sameiginlegt að vera farnir að nálgast eða eru jafnvel komnir á eftirlaunaaldur. Margir eru slegnir yfir því landslagi í lífeyrismálum sem við blasir og í stuttu máli má segja að í greinunum sé víða að finna siðferðilega áfellisdóma yfir ellilífeyriskerfinu. Það er hin mikla skerðing almannatrygginga vegna lífeyrissjóðsgreiðslna sem stendur helst í mönnum og svo önnur skattlagning ellilífeyris. Jafnmikil tekjutenging lífeyris þekkist ekki í nágrannalöndunum og þessi mikla skattlagning letur lífeyrisþega til atvinnuþáttöku. Það er víða ítrekað að sjóðirnir séu í eigu launþega, en ekki ríkis eða atvinnurekenda, og því jafnvel haldið fram að lífeyrissjóðunum hafi verið rænt til að niðurgreiða skuldbindingar ríkisins til ellilífeyrisþega. Eftir stendur að margir sem greitt hafa í sjóðina í áratugi telja sig svikna þegar kemur að starfslokum og töku ellilífeyris. Skerðingin vegna tekjutengingarinnar, eða að minnsta kosti umfang hennar, kemur fólki í opna skjöldu, og kerfið hefur ekki uppfyllt þau fyrirheit sem gefin voru í upphafi.
Þessi grein birtist fyrst á vefnum HEIMILDIN og er birt hér með góðfúslegu leyfi höfundar, Jósefs Gunnars Sigþórssonar.
Seinni grein Jósefs Gunnars Sigþórssonar er HÉR
Höfundur er viðskiptasiðfræðingur. Tvær greinar munu birtast um málefnið en þær byggja að stofni til á eftirfarandi meistararitgerð höfundar í hagnýttri viðskiptasiðfræði: Jósef Gunnar Sigþórsson. 2022. „Ísland best í heimi“? Um réttindi og skyldur innan íslenska ellilífeyriskerfisins.